As cotas para mulheres foram pensadas como um instrumento para aumentar o número de eleitas para os cargos públicos, mas sua aplicação depende de diversos fatores. Sua adoção na América Latina se espalhou a partir do compromisso de promoção da igualdade de gênero firmado na Conferência de Beijing de 1995 (IV Conferência Mundial sobre a Mulher) e podemos pensar nas cotas de gênero na política como medidas afirmativas de reserva de espaços ou recursos para a promoção da eleição de mulheres. No entanto, elas podem ser de diferentes tipos e variam bastante em cada país.
No Brasil, é muito comum a afirmação de que as cotas não funcionam. De fato, se analisarmos o número de mulheres eleitas para cargos parlamentares desde a adoção das cotas, em 1995, percebemos que elas não vêm sendo uma medida efetiva. No entanto, é importante contextualizar as cotas no Brasil, assim entendemos não só seu potencial, mas também suas fraquezas.
A Lei 9.100/1995, que regulamentou as eleições municipais de 1996, previu que para o cargo de vereador/a 20% das vagas de cada partido ou coligação daquela eleição deveriam ser preenchidas por candidaturas de mulheres. Já a lei eleitoral em vigor até hoje, Lei 9504/1997, indicou a reserva (não exatamente seu preenchimento) de 30% das candidaturas dos partidos ou coligações para cada sexo em eleições proporcionais (ou seja, para vereador/a, deputado/a estadual e deputado/a federal), com um dispositivo transitório que definia um percentual de 25% apenas para as eleições gerais de 1998. Mas, ao contrário do que se esperava, recuamos de 6,2% de eleitas para a Câmara de Deputados em 1994, em uma eleição sem cotas, para 5,7% nas eleições de 1998, com cotas. A partir de 2002, já com o percentual de 30% garantido, o aumento no número de eleitas para a Câmara de Deputados foi crescendo, mas de forma muito fraca, até 8,8% em 2006.
O que explicaria esse resultado tão terrível após a adoção das cotas para mulheres na política no Brasil? Esse fracasso significaria que as cotas não têm eficácia, que seriam uma medida totalmente inócua? Acredito que é preciso pensar essa questão por vários ângulos antes de decretar que elas não funcionam.
Grande parte da literatura especializada afirma que há um problema formal com as cotas no Brasil. Esse tipo de ação afirmativa, indicam as pesquisas, é muito eficiente quando se tem um conjunto de regras eleitorais que é diferente das brasileiras. No Brasil, temos eleições majoritárias (quando só temos um cargo em disputa e a candidatura mais votada leva a vaga) para os cargos do executivo e para o Senado, e eleições proporcionais (quando temos uma lista de partidos ou coligações, cujos/as candidatos/as são eleitos/as de acordo com a votação proporcional de cada partido) para as Câmaras de Vereadores, Assembleias Legislativas e a Câmara dos Deputados. Nossas cotas de gênero só são aplicadas para essas últimas, que têm uma característica específica que nos diferencia dos outros países que também adotam o sistema proporcional: ao contrário da maior parte dos outros países, aqui quem ordena a lista é o eleitorado, e não o partido.
Na literatura, chamamos esse desenho de “sistema proporcional com listas abertas”. Os sistemas proporcionais mais comuns, chamados de “sistemas proporcionais de listas fechadas”, apresentam listas de candidaturas que já chegam pré-ordenadas à eleição, porque essa ordem de quem será eleito/a já foi definida pelo partido: se o partido, por exemplo, recebeu votação para ganhar seis cadeiras, as seis primeiras pessoas da lista ocuparão essas vagas. Ali a competição se dá entre partidos e a reserva de vagas definida pela lei de cotas é pré-estabelecida: basta colocar as mulheres em posições elegíveis (se há cotas de 30%, indica-se uma mulher a cada dois homens) que elas serão eleitas. No Brasil é diferente, porque a lista é ordenada pelos votos que cada candidato/a recebe do eleitorado. Aqui candidatos/as de um mesmo partido ou coligação também competem entre si e as mulheres acabam a eleição no “pé das listas”, por receberem menos votos.
Esse dado não significa, simplesmente, que haja uma “culpa do eleitorado”. É muito comum escutarmos que “nem mulher vota em mulher”, que existiria um preconceito das pessoas contra mulheres na política porque elas seriam vistas como mais fracas, menos competentes, menos efetivas. Mas, na verdade, para além dessa frase de efeito, não há evidência empírica de que o eleitorado não vote em mulheres. O fato do eleitorado não depositar seus votos em candidaturas de mulheres parece ser um efeito mais ligado à baixa competitividade daquelas candidaturas do que a um preconceito em relação a mulheres em cargos públicos. O que temos a dizer dessa baixa competitividade?
Em 2009 houve um grande movimento de pressão para mudar as regras para as eleições gerais de 2010, de forma a garantir que mais mulheres fossem eleitas. Na “mini-reforma” política de 2009, a redação do artigo 10º da Lei Eleitoral foi mudada para garantir que “cada partido ou coligação preencherá o mínimo de 30% (trinta por cento) e o máximo de 70% (setenta por cento) para candidaturas de cada sexo”. Até então, quase nenhum partido preenchia as vagas reservadas às candidatas mulheres, deixando-as vazias, enquanto preenchia todas as vagas de candidatos homens. Essa mudança buscava garantir que partidos de fato lançassem 30% de candidatas. Os resultados de 2010, no entanto, mostram que esse ajuste de candidaturas não foi suficiente para que se promovesse uma mudança nas eleitas: o número de eleitas para a Câmara dos Deputados se manteve em 8,8%, exatamente o mesmo percentual de 2006.
Durante o debate da reforma eleitoral de 2015, houve uma articulação da bancada feminina do Congresso para reservar assentos, e não vagas de candidatura, para que as mulheres realmente subissem em número de ocupantes de cadeiras legislativas. A proposta seria subir paulatinamente a reserva de cadeiras, sendo 10% na primeira eleição, 12% na próxima e, finalmente, 16%. Essa proposta não atingiria imediatamente o número de eleitas para a Câmara dos Deputados, que chegou a 9,9% em 2014, mas garantiria um percentual mínimo para os outros âmbitos de disputa, como as Assembleias Legislativas estaduais. No entanto, nem essa proposta brandíssima foi aprovada pelo nosso Parlamento majoritariamente composto por homens.
Sabemos que temos regras eleitorais que não colaboram para garantir que as mulheres sejam eleitas, que dificultam a efetividade da lei de cotas. Houve, nos anos 1990, uma decisão parlamentar de que o país se comprometeria a promover a eleição de mulheres. Só que o sistema eleitoral brasileiro tem várias “brechas” para contornar a lei de cotas que temos desde 1995. Mas, então, quem opera essas brechas?
Quando saímos da análise da “letra da lei” e partimos para uma reflexão sobre os agentes que operam as regras, conseguimos ter mais respostas. Afinal, leis não se operam sozinhas. No caso das decisões políticas, o processo de tomada de decisões é organizado pelos partidos políticos, que são entidades que “organizam o trabalho político”. E os partidos brasileiros são majoritariamente controlados por figuras tradicionais que não abrirão mão dos seus domínios. Essas pessoas são, como não nos surpreende, homens (majoritariamente brancos e ricos).
Em toda análise política, pensamos em como são tomadas as decisões, nas relações de poder envolvidas entre agentes que têm interesses divergentes e buscam conseguir fazer valer esse seu conjunto de interesses. Essas relações de poder envolvem hierarquias, diferenças de prestígio, capacidades desiguais de influenciar as decisões. O histórico da atuação política das mulheres brasileiras, apesar da proeminência de líderes políticas importantes há décadas (aqui, é impossível não pensar em uma figura como Bertha Lutz, por exemplo), sempre foi marginal. Nunca houve grandes possibilidades de que os interesses das mulheres, por mais diversos que fossem, tivessem importância central no projeto de país. Isso é resultado de uma desigualdade na condução da vida política, nas barreiras que impedem que mulheres tenham importância na tomada de decisões. Os espaços que organizam as possibilidades, os recursos e as decisões políticas, ou seja, os partidos políticos, sempre foram comandados por homens.
Em política, é comum dizer que não há espaço para ingenuidade: quem ocupa uma posição de destaque não cederá para ocupar uma posição lateral. Quando a lei de cotas foi aprovada, em 1995, houve automaticamente a aprovação de medidas para que elas não tivessem efeito. Com a Lei Eleitoral 9504/1997, não era obrigatório preencher as cotas. Ao mesmo tempo, aumentou-se o número de vagas que cada partido ou coligação poderia lançar, assim nenhum homem seria deslocado da disputa. O ajuste de 2009, que indicou a obrigatoriedade de preencher as vagas das cotas, não levou a grandes mudanças, porque não é apenas uma questão de reservar candidaturas. O problema é fazer essas candidaturas possíveis, competitivas, com recursos e visibilidade. Candidaturas só são competitivas se há investimento do partido em assim torná-las. É preciso decidir concentrar recursos financeiros, humanos, materiais e de atuação política do partido para que alguém seja eleito/a. Se as decisões sobre essas candidaturas não envolverem mulheres, se elas forem decisões de uma cúpula masculina, não serão as candidaturas femininas aquelas que receberão prioridade pelo próprio partido.
A decisão de 2018 do STF em garantir que 30% do fundo partidário seja destinado às mulheres dos partidos, assim como a decisão do TSE, deste mesmo ano, de garantir 30% dos recursos do fundo eleitoral e do tempo de propaganda eleitoral gratuita para as mulheres dos partidos, ampliando a interpretação da lei de cotas, são medidas muito importantes, porque incidem sobre recursos necessários para aumentar a competitividade das candidaturas. Não há candidata forte sem financiamento ou que não apareça na propaganda eleitoral. Um outro fator, no entanto, ameaça a efetividade de mais essa medida: qual é a capacidade de fiscalização dos partidos? Essa medida será aplicada ou os caciques partidários procurarão mais brechas?
Para além da lei de cotas, os problemas relacionados aos partidos políticos se relacionam não apenas “às leis”, mas ao baixo controle público dos agentes da política. Isso se refere às denúncias de caixa 2, de violência política, de favorecimento, de tráfico de influência etc. É louvável que atualmente entendamos que a lei de cotas não se restringe a reservar um mínimo de candidatas, mas também que se reservem recursos de campanha para essas candidatas. Para além de candidatas mulheres, precisamos de candidatas competitivas, com chances de vencer eleições. Ao mesmo tempo, para que uma real redistribuição de recursos políticos se dê é fundamental deslocar atores que não estão dispostos a ceder espaço. Se queremos promover mudanças na política institucional, precisamos promover mudanças nos partidos. Mais mulheres precisam incidir sobre a seleção das candidaturas, a distribuição dos recursos, as decisões partidárias. Mais mulheres precisam fazer valer seus interesses nos espaços decisórios dos partidos.
*Danusa Marques é professora adjunta do Instituto de Ciência Política da Universidade de Brasília e pesquisadora do Demodê – Grupo de Pesquisa sobre Democracia e Desigualdades.
É doutora em Ciência Política pela Universidade Federal de Minas Gerais. Atualmente é diretora regional centro-norte da Associação Brasileira de Ciência Política (gestão 2017-19).
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